Impuestos y dilemas presupuestales

10 a帽os de redistribuci贸n.

Compartir

Share on facebook
Share on twitter
Share on whatsapp
Share on email

Escribe Daniel Olesker

Esta nota analiza dos aspectos de la pol铆tica p煤blica con impacto en la distribuci贸n: el tema salarial (distribuci贸n funcional) y el tema presupuestal (distribuci贸n personal). Entre 2004 y 2014 la distribuci贸n funcional del ingreso (participaci贸n en el ingreso nacional de la clase trabajadora) ha mejorado: aument贸 del 27,2 al 32,7 por ciento en masa salarial sobre el PBI.

驴Por qu茅? Por la restituci贸n de los Consejos de Salarios, con pautas salariales proactivas que permitieron la mejora del salario real, el crecimiento del empleo y la formalizaci贸n laboral. Y tambi茅n por la reforma tributaria, que cambi贸 la imposici贸n sobre los ingresos y mejor贸 la relaci贸n de ingresos disponibles, al sustituir el impuesto a los sueldos (IRP) por el impuesto a la renta de las personas f铆sicas (IRPF), mejorando su impacto distributivo por los cambios que muestra el cuadro 1.

olesker cuadro 1

En este mismo per铆odo hubo un crecimiento del gasto p煤blico (tanto en valor como en su relaci贸n con el PBI) de 21 a 26 por ciento y un aumento del gasto social que pas贸 del 50 al 75 por ciento del gasto total. Salud encabeza el ranking dado el crecimiento relevante del subsidio al Seguro Nacional de Salud (FONASA) que es del orden del 16 por ciento del gasto del Seguro, y el aumento presupuestal de ASSE. Le siguen educaci贸n y los gastos en protecci贸n social.

EL TEMA PRESUPUESTAL. Tiempo atr谩s plante茅 que para profundizar la reforma social nos encontr谩bamos ante un “dilema presupuestal. 驴Por qu茅?:

Recordemos cu谩les eran los compromisos program谩ticos que el Congreso del Frente Amplio hab铆a asumido en relaci贸n a profundizar la reforma social: 6 por ciento del PBI para gasto educativo; lograr que ASSE tenga un gasto por persona igual al de las mutualistas; sistema de cuidados; erradicaci贸n de condiciones estructurales de pobreza, en especial en vivienda; mejora de las transferencias monetarias, en particular el valor de las asignaciones familiares y su universalizaci贸n.

El crecimiento de los gastos de 2015 y lo previsto por el presupuesto para 2016 y 2017 (que adem谩s se reduce en esta rendici贸n de cuentas), est谩 muy lejos de cumplir los objetivos detallados m谩s arriba.

Por ello, para su cumplimiento es necesario crear financiamiento adicional, que en primer lugar proviene del actual presupuesto ajustado de acuerdo a las proyecciones de crecimiento (llamado crecimiento inercial del presupuesto).

Si comparamos el gasto social necesario a partir de 2018 con el financiamiento inercial de ese mismo per铆odo, surge el dilema presupuestal como se muestra en el cuadro 2:

olesker cuadro 2

Como queda claro, el gasto incremental al final del presupuesto de las pol铆ticas sociales antes mencionadas, es de 1.541.269 d贸lares (cuyo desglose por rubro est谩 en el propio cuadro). Adem谩s, el aumento inercial del presupuesto -de acuerdo a las proyecciones econ贸micas-ser谩 de 901.048 d贸lares (a los que se le restan 500 millones de d贸lares destinados a reducir un punto el d茅ficit fiscal). Entonces, ser谩n necesarios 1.140.221 d贸lares (poco m谩s de 2 puntos del PBI) para llegar al final del presupuesto a cumplir los compromisos program谩ticos sociales.

Si a su vez miramos c贸mo se comport贸 la distribuci贸n de impuestos entre 2006 y 2015, vemos que la participaci贸n de los impuestos a la riqueza son bajos y en descenso. Y seguir谩n descendiendo porque de 2016 a 2020 las tasas de patrimonio de personas f铆sicas se reducir谩n hasta llegar a una tasa final en 2020 de tan solo 0,1 por ciento de impuesto al patrimonio. Las rentas empresariales se mantienen constantes y la reducci贸n de los impuestos indirectos fue compensada por aumento de la participaci贸n de los impuestos a la renta personal con el impacto distributivo positivo sobre los ingresos que ya se mencionaron.

SALARIOS Y PRECIOS. Desde marzo de 2015 se da un proceso descendente de la tasa de crecimiento del salario real: crece cada vez menos. Mientras que en mayo de 2015 el crecimiento anualizado del salario real fue de 3,98 por ciento, tan solo un a帽o despu茅s, en mayo de 2016, fue de 0,72 por ciento.

Ello se vincula al crecimiento de la inflaci贸n, cuyo valor anualizado crece desde marzo de 2015 casi de manera ininterrumpida. En el segundo semestre de este a帽o, producto del fin de una serie de convenios y la aplicaci贸n de correctivos importantes (gran paradoja: cuanto mayor es la inflaci贸n del primer semestre, mayores son los correctivos y menos caer谩 el salario real en el semestre) el problema se amortiguar谩, pero es muy posible que 2017 sea un a帽o de reducci贸n del salario real sino hay modificaciones de los lineamientos.

El aumento salarial para la mayor parte de las ramas rondar谩 el 8 por ciento anual, con una inflaci贸n anualizada de entre 10 y 11 por ciento y correctivos reci茅n a los 24 meses.

驴QU脡 HACER A CAMBIO? El dilema presupuestal nos lleva a la necesidad de aumentar los recursos, particularmente los que provengan de gravar el capital o las grandes ganancias.

Es decir, una reforma tributaria de segunda generaci贸n que al mismo tiempo que consolide la redistribuci贸n de ingresos generada por la modificaci贸n de IRP por IRPF, act煤e en la redistribuci贸n de la riqueza. En diversos colectivos de compa帽eros en los que hoy me toca actuar (sindicales y partidarios) y en el propio consejo de ministros en el per铆odo pasado, he impulsado propuestas que en esta nota resumo y que son el resultado de ese trabajo colectivo.

En primer lugar propongo incrementar la tasa del impuesto al patrimonio de las personas f铆sicas y de personas jur铆dicas. En el primer caso eliminar la reducci贸n progresiva de 0,1 por ciento que opera desde este a帽o y al mismo tiempo aumentar la tasa en 50 por ciento en sus dos tramos actuales. En el caso de las personas jur铆dicas propongo un aumento similar del 50 por ciento. Teniendo en cuenta que las exoneraciones representan m谩s del 100 por ciento de la recaudaci贸n del impuesto (650 millones de d贸lares en 2013) proponemos rever dichas exoneraciones a la luz de la realidad actual.

Segundo, en la rendici贸n de cuentas se avanza en la distribuci贸n de la carga del IRPF proveniente del trabajo, aumentando las tasas superiores y reduciendo las deducciones para esos niveles de ingreso. En l铆nea con ello propongo un aumento superior en ellas, llevando la tasa marginal superior a 50 por ciento y readecuando las anteriores a proporci贸n de 茅sta.

En tercer lugar, en el caso del IRPF al capital, es necesario por un lado que los Intereses de los t铆tulos de deuda p煤blica que hoy est谩n exonerados tributen al 7 por ciento (igual que los intereses de los dep贸sitos que esta rendici贸n los lleva al 7 por ciento). Justificamos esta propuesta -en l铆nea con nuestro criterio tributario-, ya que mayoritariamente estos t铆tulos son comprados por bancos y AFAPs. Por otro lado propongo que los dividendos de las empresas que hoy tributan al 7 por ciento sean llevados a la tasa b谩sica del impuesto de 12 por ciento.

En cuarto lugar respecto al IRAE propongo aumentar la tasa de 25 a 30 por ciento, que era el nivel previo a la reforma del 2007.

En quinto lugar es necesario que los aportes al FONASA vuelvan a la versi贸n con la que construimos la reforma del sistema de salud y que fue modificado incorporando la llamada 鈥渄evoluci贸n FONASA鈥.

A esto hay que sumarle el gravar los t铆tulos de deuda p煤blica, y el an谩lisis de activos exentos, al mismo tiempo que obtener una mayor recaudaci贸n en dividendos por el cambio de forma de c贸mputo que se incluye en esta rendici贸n, todo lo cual posibilita llegar a un orden de mil millones de d贸lares, casi la totalidad del dilema presupuestal planteado m谩s arriba.

Respecto al tema de salarios y precios, creo que es necesario desandar la desindexaci贸n salarial y retomar el criterio de fijar el aumento salarial alineado con la inflaci贸n. Pero si no se quiere modificar este criterio cualitativo, se puede modificar el criterio cuantitativo, es decir en lugar de arrancar con un ajuste de 8 por ciento, que garantiza p茅rdida de salario real, arrancar con un aumento de 10 por ciento y mantener ese valor en todos los a帽os del convenio. Y como garant铆a del salario real hay que ubicar un correctivo de inflaci贸n al final del primer a帽o y no al final de los dos a帽os, como es en los lineamientos actuales.

Este cambio s贸lo no es suficiente, pues de no poder reducir la inflaci贸n, se puede ingresar en una espiral precios鈥搒alarios que, a煤n manteniendo los salarios, genere p茅rdidas de poder de compra a lo largo del per铆odo.

Proponemos un sistema de regulaci贸n de precios que act煤e sobre las causas estructurales de la inflaci贸n. Los factores de demanda hoy est谩n siendo poco significativos. El consumo privado se estanc贸 en 2015 y cay贸 en el primer trimestre de 2016. El gasto e inversi贸n p煤blica lo mismo. Del lado de los costos, la principal influencia es el tipo de cambio, aunque afecta a los bienes transables, que crecieron en igual magnitud que los no transables. Los costos salariales no explican tampoco la tendencia estructural dada su evoluci贸n reciente.

Por ende, descartada la explicaci贸n de la demanda y relativizada la explicaci贸n de los costos, debemos ir al an谩lisis de la pugna distributiva como factor esencial para explicar la inflaci贸n.

Esa pugna distributiva es desigual, ya que hay empresas con un mayor poder, porque tienen la capacidad de fijar precios, incrementando sus m谩rgenes de ganancia. En contextos de crecimiento con vol煤menes de ventas crecientes, la masa de ganancia es el principal factor de acumulaci贸n empresarial. En cambio en contextos de lento crecimiento o de estancamiento, es el aumento de la tasa de ganancia la que opera como factor de ampliaci贸n de la acumulaci贸n capitalista. Los empresarios que pueden modificar su tasa de ganancia son aquellos que tienen poder oligop贸lico en sus mercados, sean 茅stos importadores, productores, distribuidores o minoristas.

S贸lo la intervenci贸n del Estado puede contrarrestar este poder de mercado y reducir la inflaci贸n.

Retomamos una propuesta que hemos hecho:

1-Acuerdos de largo plazo (un a帽o renovable).

2- Ingreso voluntario al acuerdo de precios, tanto para cadenas de comercializaci贸n, importadores, distribuidores y productores, pero una vez que se acuerda, como cualquier convenio, obliga a las partes a su cumplimiento y genera sanciones por el no cumplimiento.

3- El acuerdo incorpora a productores, importadores, distribuidores y comerciantes, con un enfoque de cadena de valor, donde se compromete a los comerciantes y sus proveedores.

4- Un conjunto de bienes seleccionados por su impacto en el consumo y de primeras o segundas marcas para que se transformen en precios de referencia.

5- Accesibilidad y visibilidad de los productos con presencia en g贸ndolas principales y compartidas con productos con precios no regulados.

6- No es congelaci贸n de precios sino regulaci贸n, por ende tiene un sistema de ajuste de precios regulado durante el per铆odo.

En s铆ntesis: es necesario modificar aspectos sustantivos de las pol铆ticas presupuestales, con cambios en los impuestos, en la asignaci贸n de los gastos, en los lineamientos salariales y crear un sistema de regulaci贸n de precios.