Impuestos y dilemas presupuestales

10 años de redistribución.

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Escribe Daniel Olesker

Esta nota analiza dos aspectos de la política pública con impacto en la distribución: el tema salarial (distribución funcional) y el tema presupuestal (distribución personal). Entre 2004 y 2014 la distribución funcional del ingreso (participación en el ingreso nacional de la clase trabajadora) ha mejorado: aumentó del 27,2 al 32,7 por ciento en masa salarial sobre el PBI.

¿Por qué? Por la restitución de los Consejos de Salarios, con pautas salariales proactivas que permitieron la mejora del salario real, el crecimiento del empleo y la formalización laboral. Y también por la reforma tributaria, que cambió la imposición sobre los ingresos y mejoró la relación de ingresos disponibles, al sustituir el impuesto a los sueldos (IRP) por el impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF), mejorando su impacto distributivo por los cambios que muestra el cuadro 1.

olesker cuadro 1

En este mismo período hubo un crecimiento del gasto público (tanto en valor como en su relación con el PBI) de 21 a 26 por ciento y un aumento del gasto social que pasó del 50 al 75 por ciento del gasto total. Salud encabeza el ranking dado el crecimiento relevante del subsidio al Seguro Nacional de Salud (FONASA) que es del orden del 16 por ciento del gasto del Seguro, y el aumento presupuestal de ASSE. Le siguen educación y los gastos en protección social.

EL TEMA PRESUPUESTAL. Tiempo atrás planteé que para profundizar la reforma social nos encontrábamos ante un «dilema presupuestal. ¿Por qué?:

Recordemos cuáles eran los compromisos programáticos que el Congreso del Frente Amplio había asumido en relación a profundizar la reforma social: 6 por ciento del PBI para gasto educativo; lograr que ASSE tenga un gasto por persona igual al de las mutualistas; sistema de cuidados; erradicación de condiciones estructurales de pobreza, en especial en vivienda; mejora de las transferencias monetarias, en particular el valor de las asignaciones familiares y su universalización.

El crecimiento de los gastos de 2015 y lo previsto por el presupuesto para 2016 y 2017 (que además se reduce en esta rendición de cuentas), está muy lejos de cumplir los objetivos detallados más arriba.

Por ello, para su cumplimiento es necesario crear financiamiento adicional, que en primer lugar proviene del actual presupuesto ajustado de acuerdo a las proyecciones de crecimiento (llamado crecimiento inercial del presupuesto).

Si comparamos el gasto social necesario a partir de 2018 con el financiamiento inercial de ese mismo período, surge el dilema presupuestal como se muestra en el cuadro 2:

olesker cuadro 2

Como queda claro, el gasto incremental al final del presupuesto de las políticas sociales antes mencionadas, es de 1.541.269 dólares (cuyo desglose por rubro está en el propio cuadro). Además, el aumento inercial del presupuesto -de acuerdo a las proyecciones económicas-será de 901.048 dólares (a los que se le restan 500 millones de dólares destinados a reducir un punto el déficit fiscal). Entonces, serán necesarios 1.140.221 dólares (poco más de 2 puntos del PBI) para llegar al final del presupuesto a cumplir los compromisos programáticos sociales.

Si a su vez miramos cómo se comportó la distribución de impuestos entre 2006 y 2015, vemos que la participación de los impuestos a la riqueza son bajos y en descenso. Y seguirán descendiendo porque de 2016 a 2020 las tasas de patrimonio de personas físicas se reducirán hasta llegar a una tasa final en 2020 de tan solo 0,1 por ciento de impuesto al patrimonio. Las rentas empresariales se mantienen constantes y la reducción de los impuestos indirectos fue compensada por aumento de la participación de los impuestos a la renta personal con el impacto distributivo positivo sobre los ingresos que ya se mencionaron.

SALARIOS Y PRECIOS. Desde marzo de 2015 se da un proceso descendente de la tasa de crecimiento del salario real: crece cada vez menos. Mientras que en mayo de 2015 el crecimiento anualizado del salario real fue de 3,98 por ciento, tan solo un año después, en mayo de 2016, fue de 0,72 por ciento.

Ello se vincula al crecimiento de la inflación, cuyo valor anualizado crece desde marzo de 2015 casi de manera ininterrumpida. En el segundo semestre de este año, producto del fin de una serie de convenios y la aplicación de correctivos importantes (gran paradoja: cuanto mayor es la inflación del primer semestre, mayores son los correctivos y menos caerá el salario real en el semestre) el problema se amortiguará, pero es muy posible que 2017 sea un año de reducción del salario real sino hay modificaciones de los lineamientos.

El aumento salarial para la mayor parte de las ramas rondará el 8 por ciento anual, con una inflación anualizada de entre 10 y 11 por ciento y correctivos recién a los 24 meses.

¿QUÉ HACER A CAMBIO? El dilema presupuestal nos lleva a la necesidad de aumentar los recursos, particularmente los que provengan de gravar el capital o las grandes ganancias.

Es decir, una reforma tributaria de segunda generación que al mismo tiempo que consolide la redistribución de ingresos generada por la modificación de IRP por IRPF, actúe en la redistribución de la riqueza. En diversos colectivos de compañeros en los que hoy me toca actuar (sindicales y partidarios) y en el propio consejo de ministros en el período pasado, he impulsado propuestas que en esta nota resumo y que son el resultado de ese trabajo colectivo.

En primer lugar propongo incrementar la tasa del impuesto al patrimonio de las personas físicas y de personas jurídicas. En el primer caso eliminar la reducción progresiva de 0,1 por ciento que opera desde este año y al mismo tiempo aumentar la tasa en 50 por ciento en sus dos tramos actuales. En el caso de las personas jurídicas propongo un aumento similar del 50 por ciento. Teniendo en cuenta que las exoneraciones representan más del 100 por ciento de la recaudación del impuesto (650 millones de dólares en 2013) proponemos rever dichas exoneraciones a la luz de la realidad actual.

Segundo, en la rendición de cuentas se avanza en la distribución de la carga del IRPF proveniente del trabajo, aumentando las tasas superiores y reduciendo las deducciones para esos niveles de ingreso. En línea con ello propongo un aumento superior en ellas, llevando la tasa marginal superior a 50 por ciento y readecuando las anteriores a proporción de ésta.

En tercer lugar, en el caso del IRPF al capital, es necesario por un lado que los Intereses de los títulos de deuda pública que hoy están exonerados tributen al 7 por ciento (igual que los intereses de los depósitos que esta rendición los lleva al 7 por ciento). Justificamos esta propuesta -en línea con nuestro criterio tributario-, ya que mayoritariamente estos títulos son comprados por bancos y AFAPs. Por otro lado propongo que los dividendos de las empresas que hoy tributan al 7 por ciento sean llevados a la tasa básica del impuesto de 12 por ciento.

En cuarto lugar respecto al IRAE propongo aumentar la tasa de 25 a 30 por ciento, que era el nivel previo a la reforma del 2007.

En quinto lugar es necesario que los aportes al FONASA vuelvan a la versión con la que construimos la reforma del sistema de salud y que fue modificado incorporando la llamada “devolución FONASA”.

A esto hay que sumarle el gravar los títulos de deuda pública, y el análisis de activos exentos, al mismo tiempo que obtener una mayor recaudación en dividendos por el cambio de forma de cómputo que se incluye en esta rendición, todo lo cual posibilita llegar a un orden de mil millones de dólares, casi la totalidad del dilema presupuestal planteado más arriba.

Respecto al tema de salarios y precios, creo que es necesario desandar la desindexación salarial y retomar el criterio de fijar el aumento salarial alineado con la inflación. Pero si no se quiere modificar este criterio cualitativo, se puede modificar el criterio cuantitativo, es decir en lugar de arrancar con un ajuste de 8 por ciento, que garantiza pérdida de salario real, arrancar con un aumento de 10 por ciento y mantener ese valor en todos los años del convenio. Y como garantía del salario real hay que ubicar un correctivo de inflación al final del primer año y no al final de los dos años, como es en los lineamientos actuales.

Este cambio sólo no es suficiente, pues de no poder reducir la inflación, se puede ingresar en una espiral precios–salarios que, aún manteniendo los salarios, genere pérdidas de poder de compra a lo largo del período.

Proponemos un sistema de regulación de precios que actúe sobre las causas estructurales de la inflación. Los factores de demanda hoy están siendo poco significativos. El consumo privado se estancó en 2015 y cayó en el primer trimestre de 2016. El gasto e inversión pública lo mismo. Del lado de los costos, la principal influencia es el tipo de cambio, aunque afecta a los bienes transables, que crecieron en igual magnitud que los no transables. Los costos salariales no explican tampoco la tendencia estructural dada su evolución reciente.

Por ende, descartada la explicación de la demanda y relativizada la explicación de los costos, debemos ir al análisis de la pugna distributiva como factor esencial para explicar la inflación.

Esa pugna distributiva es desigual, ya que hay empresas con un mayor poder, porque tienen la capacidad de fijar precios, incrementando sus márgenes de ganancia. En contextos de crecimiento con volúmenes de ventas crecientes, la masa de ganancia es el principal factor de acumulación empresarial. En cambio en contextos de lento crecimiento o de estancamiento, es el aumento de la tasa de ganancia la que opera como factor de ampliación de la acumulación capitalista. Los empresarios que pueden modificar su tasa de ganancia son aquellos que tienen poder oligopólico en sus mercados, sean éstos importadores, productores, distribuidores o minoristas.

Sólo la intervención del Estado puede contrarrestar este poder de mercado y reducir la inflación.

Retomamos una propuesta que hemos hecho:

1-Acuerdos de largo plazo (un año renovable).

2- Ingreso voluntario al acuerdo de precios, tanto para cadenas de comercialización, importadores, distribuidores y productores, pero una vez que se acuerda, como cualquier convenio, obliga a las partes a su cumplimiento y genera sanciones por el no cumplimiento.

3- El acuerdo incorpora a productores, importadores, distribuidores y comerciantes, con un enfoque de cadena de valor, donde se compromete a los comerciantes y sus proveedores.

4- Un conjunto de bienes seleccionados por su impacto en el consumo y de primeras o segundas marcas para que se transformen en precios de referencia.

5- Accesibilidad y visibilidad de los productos con presencia en góndolas principales y compartidas con productos con precios no regulados.

6- No es congelación de precios sino regulación, por ende tiene un sistema de ajuste de precios regulado durante el período.

En síntesis: es necesario modificar aspectos sustantivos de las políticas presupuestales, con cambios en los impuestos, en la asignación de los gastos, en los lineamientos salariales y crear un sistema de regulación de precios.